Procedura budżetowa – proces prawnie określonych
zasad
postępowania z
budżetem
. Pierwszym elementem procedury jest przygotowanie projektu
budżetu
na następny rok. W przypadku niedotrzymania terminu
rząd
zmuszony jest do uchwalenia
prowizorium budżetowego
. Gdy ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona w okresie czterech miesięcy od przedłożenia
Sejmowi
projektu,
prezydent
może skrócić jego kadencję. Następnymi etapami procedury budżetowej są: uchwalenie, a później wykonanie budżetu, a na końcu sprawozdawczość i kontrola wykonania budżetu.
Procedura
Budżet państwa
to plan finansowy
państwa
w formie zestawienia prognoz na następny rok budżetowy o
dochodach
i
wydatkach rządowych
. Sporządzony przez rząd projekt budżetu i zatwierdzony (po wprowadzeniu ewentualnych poprawek) przez parlament, najczęściej w formie ustawy budżetowej. Uchwalenie i rozpatrywania przez Sejm projektów ustaw odbywa się według ściśle określonych procedur budżetowych, które obejmują kolejne następujące po sobie fazy postępowania nazywane tradycyjnie "czytaniami".
Regulamin Sejmu RP
uchwalony uchwała z dnia 30 lipca
1992
roku (ze zmianami), przewiduje rozpatrywanie projektów ustaw w trzech czytaniach. Szczególny charakter ustawy budżetowej przejawia się w tym, że zawarte w niej
normy
mają charakter konkretny i indywidualny, a ich obowiązywanie jest ograniczone do odcinka czasu określonego rokiem budżetowym. Szczególny tryb postępowania związany jest również z faktem,
konstytucyjnego
ograniczenia do 4 miesięcy (zgodnie z art. 225 Konstytucji) od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, czasu trwania postępowania ustawodawczego. W tym czasie ustawa ma być przedłożona Prezydentowi RP do podpisu. W przeciwnym przypadku prezydent może zarządzić skrócenie
kadencji
Sejmu.
Polski system prawny przewiduje uczestnictwo obu izb parlamentu w uchwalaniu ustawy budżetowej. W tym wypadku szczególny tryb postępowania ustawodawczego wyraża się w ograniczeniu uprawnień
Senatu
w stosunku do zasad ogólnych trybu ustawodawczego. Tak więc Senat nie ma prawa odrzucenia ustawy budżetowej uchwalonej przez Sejm. Projekt ustawy budżetowej zwyczajowo przedstawia na posiedzeniu plenarnym Sejmu
Premier
albo
Minister Finansów
. Jest to obszerne wystąpienie tzw. "expose budżetowe". W ten sposób prezentuje główne założenia, zadania państwa oraz koncepcje
polityki finansowej
na rok budżetowy.
Pierwsze czytanie odbywa się na posiedzeniu plenarnym Sejmu. W tym też czasie mogą być zgłaszane pytania posłów dotyczące projektu. Ten moment odróżnia tryb uchwalania ustawy budżetowej od innych ustaw, których pierwsze czytanie jest na posiedzeniu komisji sejmowych. Pierwsze czytanie na posiedzeniu plenarnym Sejmu kończy się skierowaniem projektu ustawy do komisji sejmowych. Projekt tej ustawy przekazywany jest do
Komisji Finansów Publicznych
, która analizuje całość projektu oraz koordynuje dalsze prace nad nim.
Drugie czytanie w skład jego wchodzą następujące elementy:
- przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji,
- przeprowadzenie debaty,
- zgłaszanie poprawek i wniosków
Komisja Finansów Publicznych
po rozpatrzeniu przy udziale przedstawicieli poszczególnych komisji sejmowych stanowisk przekazanych przez komisję przedstawia następnie na posiedzeniu Sejmu sprawozdanie wraz z wnioskami o ich przyjęcie bez poprawek lub z poprawkami, a także informuje sejm o nie uwzględnionych wnioskach poszczególnych komisji sejmowych. W dalszej części odbywa się
debata
, w trakcie której mogą być zgłaszane propozycje poprawek i wniosków.
Trzecie czytanie obejmuje następujące elementy:
- przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek lub wniosków przedstawionych podczas drugiego czytania,
- głosowanie (uchwalenie przez Sejm
zwykłą większością głosów
- nie bierze się pod uwagę przy połowie ustawowej liczby posłów).
Marszałek Sejmu
po głosowaniu przesyła niezwłocznie
Marszałkowi Senatu
i
Prezydentowi
potwierdzony swoim podpisem tekst uchwalonej przez Sejm ustawy. Marszałek Senatu kieruje ustawę do oceny komisjom senackim. Komisje Senackie w trakcie prac nad częściami poszczególnymi ustawy mogą kierować zapytania do reprezentantów poszczególnych resortów z wnioskami o udzielenie wyjaśnień. Komisje Senackie przekazują następnie swoje opinie dotyczące poszczególnych części
Komisji Gospodarki i Finansów Publicznych
, która koordynuje całość prac nad ustawą w Senacie. Komisja Gospodarki i Finansów Publicznych przygotowuje projekt uchwały Senatu, w której proponuje przyjęcie ustawy bez poprawek lub wniesienie poprawek. Senatorowie mogą zgłaszać poprawki do projektu ale z jednym zastrzeżeniem (wynikającym z przepisu art. 220 ust 1) że zwiększenie wydatków nie może powodować zwiększenia
deficytu budżetowego
w stopniu większym niż przewiduje to projekt ustawy. Uchwałę w sprawie ustawy budżetowej Senat podejmuje w ciągu 20 dni od jej otrzymania. Propozycje, które zgłosi Senat sejmowi w uchwale a polegające na dokonaniu bezpośrednich zmian Marszałek Sejmu kieruje do Komisji Finansów Publicznych, która przedstawia sejmowi swoje sprawozdanie. Uchwałę Senatu proponującą poprawkę uznaje się za przyjętą jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględna większością głosów (tzn. za jest więcej niż przeciw i wstrzymujących się przy połowie ustawowej liczby posłów). Tekst ustawy ustalony w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu potwierdzony podpisem Marszałka Sejmu zostaje przez niego niezwłocznie przesłany Prezydentowi.
Prezydent składając podpis działa w oparciu o przepis Konstytucji (art. 224 ust 1) wobec czego nie może odmówić podpisu ustawy budżetowej jak również nie może zatem skierować ustawy do Sejmu celem ponownego rozpatrzenia. Prezydent może jednak przed podpisaniem ustawy zwrócić się do
Trybunału Konstytucyjnego
z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy budżetowej (lub o prowizorium budżetowym) z Konstytucją. Prezydent podpisuje Ustawę w ciągu 7 dni i zarządza jej ogłoszenie w
Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
. W przypadku gdyby Prezydent skierował ustawę budżetową do trybunału Konstytucyjnego to Trybunał musi orzec w tej sprawie w okresie do dwóch miesięcy czasu od chwili złożenia takiego wniosku.
Struktura
Ustawa budżetowa składa się z dwóch elementów :
- tekstu ujętego w artykuły i wyznaczające prawne ramy budżetu (zawarte jest tam ogólne określenie wysokości dochodów i wydatków, a także określenie deficytu budżetowego oraz szereg przepisów wskazujących sposób wykonania budżetu w danym roku,
- oraz załącznika ujętego w formie licznych tabel i zawierającego specyfikę dochodów i wydatków poszczególnych organów państwowych na konkretne cele.
Zakres tej ustawy i treści ustala ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z art. 86 Ustawy o finansach publicznych - ustawa budżetowa winna zawierać i ustalać następujące elementy:
-
dochody budżetu
państwa,
-
wydatki budżetu
państwa,
-
deficyt budżetu
państwa oraz źródła jego pokrycia,
- limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w państwowych jednostkach budżetowych,
-
przychody
i rozchody budżetu państwa,
- zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków specjalnych,
- plany finansowe państwowych funduszy celowych,
- wykaz programów wieloletnich,
- wykaz inwestycji wieloletnich,
- dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizacje zadań z zakresu administracji rządowej i zadań zleconych ustawami,
- zakres i kwoty dotacji przedmiotowych,
- wykaz jednostek otrzymujących dotacje podmiotowe i kwoty dotacji,
- dotacje celowe na wykonanie zadań objętych programem wsparcia o którym mowa w art. 80 ust 2 a tj. wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju regionalnego z dnia 12 maja 2000 roku, oraz pozostałe wynikające z przepisów określonych w ust 2 do 11 cytowanego art. 86.
Ogólny nadzór nad wykonaniem budżetu Państwa sprawuje
Rada Ministrów
. Szczególne zadania kontroli budżetu ma
Ministerstwo Finansów
należą do nich np.:
- sprawowanie ogólnej kontroli nad realizacją dochodów i wydatków budżetu, oraz utrzymywanie równowagi budżetowej, przy czym pomagają mu izby i urzędy skarbowe,
- zaciąganie kredytów bankowych,
- emitowanie
obligacji
i
bonów skarbowych
,
- przenoszenie planowych wydatków między rozdziałami i
paragrafami
, przy czym przenoszenie środków nie może przekraczać 5 procent wydatków i nie może dotyczyć zwiększenia wydatków na
pensje
,
- dysponowanie rezerwą budżetową,
- opiniowanie
aktów prawnych
dotyczących dochodów budżetowych,
- określenie zasad i terminów sporządzania sprawozdań,
- określania
zasad rachunkowości
.
Ogólną kontrole nad wykonaniem budżetu państwa sprawuje Sejm za pośrednictwem
Najwyższej Izby Kontroli
oraz Rady Ministrów a głównie Ministerstwo Finansów, który do prac kontrolnych wykorzystuje aparat finansowy oraz informacje zawarte w sprawozdaniach GUS-u sporządzonych przez poszczególnych dysponentów środowisk Budżetowych.
Minister Finansów dokonując kontroli wykonania budżetu sprawdza czy została zachowana zasada terminowości to znaczy terminowa realizacja dochodu określonych w budżecie i planach finansowych poszczególnych działach gospodarki budżetowej. Zasada dyscypliny finansowej dokonywania wydatków budżetu oraz zasada zachowania równowagi budżetowej, która zakłada, że wydatki mają pokrycie w dochodach budżetu. Złamanie tej zasady może spowodować wzrost deficytu budżetowego przez co Ministerstwo Finansów będzie musiało zaciągnąć kredyt lub pożyczkę za nieprzestrzeganie dyscypliny budżetowej.
Sprawozdanie z wykonania Budżetu Państwa Ministerstwo Finansów składa do 10 września roku budżetowego do komisji Finansów Publicznych. Sprawozdanie to obejmuje I półrocze roku budżetowego. Sprawozdanie roczne składane jest w sejmie przez
Ministerstwo Finansów
do 30 maja roku następnego po roku budżetowym. Łącznie ze sprawozdaniem Ministerstwa Finansów zezwala na kontrole budżetu Ustawa budżetowa winna być sporządzona w sposób przejrzysty i zrozumiały nie powinna być ani zbyt ogólna ani zbyt szczegółowa - gdyż musi ona w sposób aktywny ukształtować plan realizacji zadań państwa wynikających z ustawy. Duże znaczenie ma również jawność publicznej działalności finansowej - społeczeństwo powinno być dokładnie poinformowane o źródłach dochodów budżetowych oraz o ponoszonych wydatkach. W państwie demokratycznym obywatele mają prawo kontrolować i krytykować działalność rządu.
Bibliografia
- Finanse Publiczne i Prawo Finansowe - C. Kosikowski i E. Ruśkowski
- Polskie Prawo Konstytucyjne - Leszek Garlicki
- Uchwała Sejmu RP z 30 lipca 1992 r - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
- Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych